Бюджетные учреждения. Отличия бюджетного учреждения от автономного Что такое бюджетное учреждение
Д.Л. Комягин,
юрисконсульт Главного управления
Федерального казначейства Минфина России
Правоведы и философы до сих пор не сошлись во мнении по вопросу определения сущности такого социально-политического явления, как государство. Тем не менее государство дает о себе знать властными предписаниями и установлениями, обеспечиваемыми принуждением. В сферах экономики и права государство проявляет себя в форме юридических лиц, основанных на государственной собственности и осуществляющих как коммерческую, так и некоммерческую деятельность.
Если классифицировать данных юридических лиц по вышеназванному признаку, то есть исходя из характера деятельности - коммерческой или некоммерческой, можно выделить:
а) государственные унитарные предприятия, казенные предприятия;
б) учреждения, основанные на государственной собственности.
Правовой статус и порядок функционирования унитарных предприятий, основанных на государственной собственности, урегулирован достаточно полно, так как они создаются для выполнения определенных задач, поставленных их собственником - государством, которое и наделяет их соответствующим набором функций и прав.
Принцип унитарности предприятия означает, что коммерческая организация не обладает правом собственности на закрепленное за ней имущество, собственником которого остается учредитель - государство.
Полномочие хозяйственного ведения, на основе которого унитарное предприятие распоряжается в Российской Федерации своим имуществом, осталось от планового советского способа хозяйствования и отмирает по мере укрепления демократических рыночных институтов. в меньшей степени данное положение касается полномочия оперативного управления, поскольку в последнее время принято много нормативных актов о создании казенных предприятий, например, в виде предприятий железнодорожного транспорта (Федеральный закон от 25.08.95 № 153-ФЗ), государственных учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы (Указ Президента Российской Федерации от 29.09.95 № 977). В этой связи Концепция о реформе предприятий и иных коммерческих организаций, утвержденная постановлением Правительства РФ от 30.10.97 № 1373, предусматривает прекращение создания унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, а также реорганизацию уже существующих предприятий в хозяйственные общества с участием в уставном капитале собственности Российской Федерации либо в федеральные казенные предприятия.
В соответствии со ст. 113 Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК РФ) унитарным предприятием признается коммерческая организация, которая не наделена правом собственности на закрепленное за ней собственником имущество. Имущество унитарного предприятия является неделимым, то есть не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в том числе между работниками предприятия. В форме унитарных предприятий могут быть созданы только государственные и муниципальные предприятия. Исходя из данного положения, имущество унитарного предприятия находится соответственно в государственной или муниципальной собственности и принадлежит предприятию на праве хозяйственного ведения или оперативного управления.
Правовое положение государственных и муниципальных унитарных предприятий должно в соответствии с ГК РФ определяться законом о государственных и муниципальных унитарных предприятиях. Ввиду того, что данный закон до сих пор не принят, нормативное регулирование создания и деятельности унитарных предприятий ограничивается ГК РФ и ведомственными инструкциями, издаваемыми органами исполнительной власти в пределах своей компетенции. В соответствии с ГК РФ устав предприятия должен содержать следующие сведения:
Предмет, цели деятельности предприятия;
Размер уставного фонда предприятия, порядок и источники его формирования;
Фирменное наименование с указанием собственника имущества.
Руководитель унитарного предприятия назначается собственником либо уполномоченным собственником органом и им подотчетен. В то же время унитарное предприятие отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом и не несет ответственности по обязательствам собственника. Учредитель (собственник) несет ответственность по обязательствам унитарного предприятия в соответствии со ст. 115 ГК РФ только в отношении казенных предприятий. Эта ответственность имеет субсидиарный характер, то есть учредитель привлекается к ответственности лишь в случае, если имущества казенного предприятия недостаточно для удовлетворения требований кредиторов.
Основное различие между правом хозяйственного ведения и правом оперативного управления заключается в степени свободы, которую имеет организация от своего учредителя. В отношении организации, основанной на праве оперативного управления, собственник вправе не только устанавливать цели и задачи, которые преследуются при ее создании, но и оперативно вмешиваться в хозяйственный процесс деятельности предприятия в форме директив и руководящих указаний. Кроме того, статья 296 ГК РФ дает право собственнику переданного на праве оперативного управления имущества изымать излишнее либо используемое не по назначению имущество и распоряжаться им по своему усмотрению.
Собственник имущества, которое закреплено на праве хозяйственного ведения, более ограничен в своих правах. Так, регулирующее воздействие государства либо местной власти ограничивается утверждением устава предприятия, назначением руководителя предприятия и заключением с ним контракта, а также контролем за его деятельностью посредством периодической отчетности.
Уместно напомнить, что до 1 января 1995 года, то есть до вступления в силу ГК РФ, право оперативного управления или полного хозяйственного ведения (в настоящее время просто хозяйственного ведения) возникало у предприятий после заключения соответствующих договоров с региональными подразделениями Госкомимущества России. После вступления договора в законную силу предприятие получало право распоряжаться своим имуществом, заключая контракты, сделки, заниматься производством, то есть организовывать коммерческую деятельность.
В настоящее время Гражданским кодексом Российской Федерации установлен императивный, властно-распорядительный способ наделения унитарного предприятия соответствующим имуществом; под передачей, то есть под приобретением прав собственности, можно понимать вручение имущества приобретателю, которое в соответствии со ст. 244 ГК РФ считается врученным с момента фактического поступления во владение приобретателя или указанного им лица. В данном случае речь может идти уже о двух видах передаваемого имущества: вещах и средствах соответствующего бюджета, из которых формируется уставной фонд.
Имущество может вноситься в уставной фонд в виде оборудования, технологических линий, зданий, сооружений, иной недвижимости. Порядок передачи данного имущества тот же, что и для акционерных обществ. Моментом перехода собственности, то есть возникновением права хозяйственного ведения либо оперативного управления следует считать соответствующий акт приемки-передачи, зарегистрированный в территориальном комитете по управлению государственным имуществом. Следует учесть, что все государственное и муниципальное имущество является в настоящее время распределенным и может быть передано только в ходе реорганизации либо ликвидации.
При формировании уставного капитала из средств федерального бюджета моментом закрепления в оперативное управление или хозяйственное ведение следует считать дату их зачисления на бюджетные счета финансируемых предприятий и учреждений. При этом необходимо заметить, что в ст. 299 ГК РФ указывается, что момент закрепления в оперативное управление и хозяйственное ведение может определяться иначе, чем это установлено законом и иными правовыми актами или решением собственника. Этот иной момент закрепления за организацией бюджетных средств возникает в случае ведения на лицевом счете 99 балансового счета 120 органами Федерального казначейства аналитических (лицевых) счетов в соответствии с Временной инструкцией Минфина России от 09.10.96 № 3-Е1-6/50 “О порядке ведения лицевых счетов распорядителей ассигнований, финансируемых из федерального бюджета”.
После изложения правового статуса унитарных предприятий перейдем, следуя изложенной выше методике, к описанию учреждений, основанных на государственной собственности. В отличие от предприятий, основанных на праве оперативного управления, существующее правовое регулирование не является исчерпывающим. Дело в том, что учреждения, основанные на государственной собственности, являются бюджетными учреждениями, имеющими особенности в сфере налогообложения, финансовой отчетности и т.д. Как называть данное юридическое лицо в том или ином случае: государственным учреждением либо бюджетной организацией, будет зависеть скорее от точки зрения, определяемой фискальными, судебными или иными интересами. Правовой статус бюджетных учреждений на сегодняшний день какими-либо законами или, по крайней мере, указами Президента Российской Федерации не установлен, хотя термин “бюджетная организация” либо “бюджетное учреждение” можно часто встретить как в нормативных актах различного уровня, так и в научной литературе.
Например, в ст. 12 Федерального закона от 21.11.96 № 129-ФЗ “О бухгалтерском учете” установлено, что при инвентаризации имущества и обязательств недостача имущества и его порча в пределах норм естественной убыли относятся на издержки производства или обращения, а сверх норм - на счет виновных лиц. Если виновные лица не установлены или суд отказал во взыскании убытков с них, убытки от недостачи имущества и его порчи списываются на финансовые результаты организации, а у бюджетной организации - на уменьшение финансирования. Статья 13 устанавливает состав бухгалтерской отчетности для организаций, за исключением бюджетных организаций, для которых состав бухгалтерской отчетности определяется Минфином России. Статья 15 содержит положение о том, что все организации, за исключением бюджетных организаций, представляют годовую бухгалтерскую отчетность в соответствии с учредительными документами учредителям, участникам организации или собственникам, а также о том, что “бюджетные организации представляют месячную, квартальную и годовую бухгалтерскую отчетность вышестоящему органу в установленные им сроки”.
Федеральный закон от 10.01.97 № 13-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в закон Российской Федерации “О налоге на прибыль предприятий и организаций”" содержит следующую редакцию ст. 8: “Начиная с 1 января 1997 года все предприятия, за исключением бюджетных организаций, малых предприятий и плательщиков, указанных в пункте 5 настоящей статьи, имеют право перейти на ежемесячную уплату в бюджет налога на прибыль, исходя из фактически полученной прибыли за предшествующий месяц и ставки налога, ... малые предприятия и бюджетные организации, имеющие прибыль от предпринимательской деятельности, уплату в бюджет налога на прибыль производят ежеквартально, исходя из фактически полученной прибыли за предшествующий отчетный период”.
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 03.04.97 № 278 "О первоочередных мерах по реализации послания Президента Российской Федерации Федеральному собранию “Порядок во власти - порядок в стране”" прекращена в срок “до 1 сентября 1997 г. практика бюджетного финансирования путем выдачи гарантий и поручительств по коммерческим кредитам федеральным органам государственной власти и бюджетным организациям”. Реализация положений Указа Президента Российской Федерации от 11.12.97 № 1278 “О мерах по оздоровлению государственных финансов” также требует четкого отграничения бюджетных организаций (бюджетной сети) от всех прочих.
В настоящее время статус бюджетной организации (имеется в виду федеральный уровень) позволяет получить некоторые налоговые льготы. Например, Указом Президента Российской Федерации от 22.12.93 № 2270 “О некоторых изменениях в налогообложении и во взаимоотношениях бюджетов различных уровней” установлена льгота для бюджетных организаций по уплате авансовых платежей с налога на прибыль. Имеются и другие особенности в исчислении налогов для бюджетных организаций.
Каким нормативным источником может быть определен статус бюджетных организаций? Ввиду того, что имеются межведомственные разногласия в понимании природы бюджетных организаций, было бы необходимо снять вопросы актом большей юридической силы, обязательным для всех органов исполнительной власти.
Поскольку законодательного определения бюджетной организации в настоящее время не существует, то, учитывая громоздкую процедуру принятия федеральных законов, органы исполнительной власти самостоятельно в пределах своей компетенции дают такое определение. Так, например, совместным письмом от 17.03.94 Госналогслужбы России № ВЗ-4-15/39н и Минфина России № 28 “О транспортном налоге” установлено, что “к бюджетным организациям относятся учреждения и организации, основная деятельность которых полностью или частично финансируется за счет средств федерального бюджета на основе сметы доходов и расходов. Обязательным условием являются открытие финансирования по смете и ведение бухгалтерского учета и отчетности в порядке, предусмотренном для бюджетных организаций”. Аналогичное определение дано в инструкции Госналогслужбы России от 10.08.95 № 37 “О порядке исчисления и уплаты в бюджет налога на прибыль предприятий и организаций”.
Толкование понятия “бюджетная организация” можно найти также в доктринальных источниках. Финансово-экономический словарь под редакцией академика Назарова (Москва, 1995) определяет бюджетные организации как юридические лица, которые функционируют в непроизводственной сфере и осуществляют свою деятельность на некоммерческих началах, получая средства для текущего содержания и развития из федерального, регионального или местного бюджетов.
Необходимо заметить, что приведенные выше определения вполне достаточны для финансиста, но не исчерпывающи с правовой точки зрения, поскольку не указаны возможные организационно-правовые формы, в которых могут существовать бюджетные организации, а также не установлены направления их деятельности.
Прежде всего, бюджетная организация является в любом случае организацией некоммерческой.
ГК РФ определяет некоммерческие организации в качестве юридических лиц, которые не имеют основной целью своей деятельности извлечение прибыли и не распределяют полученную прибыль между участниками данной деятельности. Аналогичная формулировка содержится в Федеральном законе от 12.01.96 № 7-ФЗ “О некоммерческих организациях”.
Из приведенного определения некоммерческой организации можно выделить необходимые и достаточные признаки такой организации, установленные гражданским законодательством. Основной целью деятельности некоммерческой организации не может являться извлечение прибыли. Создаваться они могут в соответствии с Законом о некоммерческих организациях для “достижения социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей, в целях охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан, защиты прав, законных интересов граждан и организаций, разрешения споров и конфликтов, оказания юридической помощи, а также в иных целях, направленных на достижение общественных благ”. Хозрасчетная деятельность, исходя из существующей практики, допускается, но не в ущерб основной деятельности и с условием направления полученной прибыли на осуществление уставных задач. Это требование сформулировано в ст. 50 ГК РФ в следующем виде: “...некоммерческие организации могут осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям”.
В связи с данной формулировкой можно утверждать, что бюджетные организации отвечают первому, базовому признаку некоммерческих организаций - основной целью деятельности этих организаций не является получение прибыли.
Наличие у бюджетных организаций другого признака: отсутствие распределения полученной прибыли между участниками, - не вызывает сомнений. Бюджетные организации финансируются учредившим их собственником (Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации либо органом местного самоуправления) из соответствующего бюджета. Прибыль, каким-либо образом полученная организацией, используется на достижение задач, определенных собственником, поскольку направления использования прибыли установлены изначально учредительными документами и, таким образом, распределение прибыли не может производиться простым дележом между участниками хозяйственной деятельности.
Можно найти аргументы, логика которых допускает возможность существования бюджетной организации, преследующей коммерческие цели.
Так, например, возникает спорная ситуация при рассмотрении статуса казенного завода. Такие организации являются унитарными предприятиями, их имущество (как всякого унитарного предприятия) находится в собственности государства и передано на праве оперативного управления. Однако унитарные предприятия, что закреплено ст. 113 ГК РФ, являются организациями коммерческими.
Впервые казенные заводы и фабрики были упомянуты в Указе Президента Российской Федерации от 23.05.94 № 1003 “О реформе государственных предприятий”, в тексте которого в качестве одного из направлений реформы государственных предприятий предусматривалось создание на базе ограниченного круга ликвидируемых федеральных государственных предприятий хозяйствующих учреждений казенных заводов, казенных фабрик и казенных хозяйств с закреплением за ними на праве оперативного управления всего имущества ликвидируемых федеральных государственных предприятий. Следует отметить содержащееся в Указе положение о том, что все расходы по ликвидации федерального государственного предприятия, а также расчеты с его кредиторами осуществляются за счет средств федерального бюджета. Учредительным документом казенного предприятия является его устав, утверждаемый непосредственно Правительством РФ. При этом фирменное наименование предприятия должно содержать указание на то, что предприятие является казенным. Исключительно Правительством РФ может быть принято решение о реорганизации либо ликвидации казенного предприятия. Порядок распределения доходов, полученных казенным предприятием, определяется собственником имущества (то есть государством). Постановлением Правительства РФ от 12.08.94 № 908 “Об утверждении типового устава казенного завода (казенной фабрики, казенного хозяйства), созданного на базе ликвидированного федерального государственного предприятия”, было установлено, что казенное предприятие должно находиться в ведении соответствующего федерального органа исполнительной власти, который утверждает устав такого предприятия. Типовой устав казенного предприятия должен содержать положение о том, что завод создан для производства продукции, оказания услуг и выполнения работ, объем и характер которых определяются Правительством РФ. Источником формирования имущества и финансовых средств данного предприятия в соответствии с Типовым уставом должно, в первую очередь, являться имущество, переданное ему по решению Правительства РФ.
Собственник имущества, закрепленного за казенным предприятием, кроме прав, которыми он располагает в отношении унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, наделен правомочием по изъятию излишнего, не используемого либо используемого казенным предприятием не по назначению имущества. Еще одно отличие правомочий казенного предприятия заключается в том, что согласие собственника требуется на совершение казенным предприятием любых сделок, связанных с отчуждением либо распоряжением иным способом любым имуществом, находящимся на балансе предприятия (не только недвижимостью, как это имеет место в случае с хозяйственным ведением). Казенное предприятие вправе реализовать самостоятельно лишь произведенную им продукцию. В ГК РФ включена норма, устанавливающая субсидиарную ответственность собственника - Российской Федерации по обязательствам казенного предприятия (п. 5 ст. 115).
И все же, казенный завод (фабрика) не будет являться бюджетной организацией по единственному основанию: финансирование, связанное с выполнением плана-заказа и плана развития завода, его производственным и социальным развитием, проведением мероприятий по мобилизационной подготовке, содержанием объектов непроизводственной сферы, осуществляется за счет доходов от реализации продукции (работ, услуг). Лишь при их недостаточности заводу выделяются средства из федерального бюджета на реализацию плана развития завода (в том числе осуществление государственных инвестиционных программ, выполнение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, мероприятий по мобилизационной подготовке); содержание объектов социальной инфраструктуры; компенсацию убытков от выполнения плана-заказа. Указанные средства на финансирование заводов предусматриваются в федеральном бюджете отдельной строкой. Данное положение установлено постановлением Правительства РФ от 06.10.94 № 1138 “О порядке планирования и финансирования деятельности казенных заводов (казенных фабрик, казенных хозяйств)” и соответствует установлению вышеназванного Указа от 23.05.94 о том, что казенный завод самостоятельно реализует производимую им продукцию и использует прибыль, если иное не установлено законодательством Российской Федерации. Бюджетное финансирование казенного завода не направлено на обеспечение собственно производственных нужд и не связано с выпуском продукции.
Финансирование основной деятельности казенного завода за счет получаемой им прибыли позволяет исключить его из числа бюджетных организаций, иными словами, являясь организацией коммерческой, он имеет статус, отличный от статуса бюджетной организации. Представляется, что ввиду государственной значимости и очевидной невысокой рентабельности производства в подобных случаях необходим особый подход, но это должно делаться специальным нормативным актом в виде исключения из общего правила. В отношении казенных заводов это сделано уже названным постановлением Правительства РФ от 06.10.94 № 1138. Кроме того, особый статус таких унитарных предприятий, как казенные заводы и фабрики, нашел отражение в проекте Бюджетного кодекса Российской Федерации, принятого в первом чтении Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации, где отдельной строкой выделено, что государственное казенное предприятие в отношении закрепленного за ним государственного имущества осуществляет право оперативного управления в пределах, определенных Гражданским кодексом Российской Федерации и соответствующим законом.
Итак, бюджетная организация всегда является организацией некоммерческой.
Следующий критерий отбора - возможные организационно-правовые формы, в которых могут существовать бюджетные организации. Статьей 50 ГК РФ установлено, что юридические лица, являющиеся некоммерческими организациями, могут создаваться в форме потребительских кооперативов, общественных или религиозных организаций (объединений), финансируемых собственником учреждений, благотворительных и иных фондов, а также в других формах, предусмотренных законом. Данное положение подтверждено Законом “О некоммерческих организациях”, где указано, что одноименные организации могут создаваться в форме общественных или религиозных организаций, некоммерческих партнерств, учреждений, автономных некоммерческих организаций, социальных, благотворительных и иных фондов, ассоциаций и союзов, а также в других формах, предусмотренных федеральными законами.
Из всего перечня организационно-правовых форм приемлемой является только форма учреждения, финансируемого собственником. Действительно, потребительский кооператив, например, в соответствии со ст. 116 ГК РФ - добровольное объединение граждан и юридических лиц на основе членства. Также обстоит дело с общественными и религиозными организациями, которыми в соответствии со ст. 117 признаются добровольные объединения граждан, объединившихся на основе общности их интересов для удовлетворения духовных или иных нематериальных потребностей. Бюджетная организация не является объединением добровольным, так как перед ее созданием всегда издается соответствующее властное предписание в форме нормативно-правового акта.
Статья 120 ГК РФ определяет учреждение как организацию, созданную собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемую им полностью или частично. Именно эта организационно-правовая форма соответствует уже сложившемуся статусу такого субъекта хозяйственного оборота, как бюджетная организация.
Итак, подводим итог: бюджетная организация, во-первых, организация некоммерческая и, во вторых, существующая в форме учрежденного Российской Федерацией (субъектом Российской Федерации, муниципальным образованием) учреждения.
В практике используется такая форма существования некоммерческой организации, как фонд. Статьей 118 ГК РФ фондом признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная гражданами и юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов, преследующая социальные, благотворительные, культурные, образовательные или иные общественно полезные цели. На первый взгляд, такая организационно-правовая форма для бюджетной организации подходит: учредителем фонда вполне может быть государственный орган, цели создания фонда совпадают с конституционно определенными функциями государства. Однако в соответствии с ГК РФ имущество, переданное фонду его учредителем, является собственностью фонда. Учредитель не отвечает по обязательствам созданного им фонда, а фонд не отвечает по обязательствам своих учредителей.
Представляется важным во избежание споров и разночтений дать третий собственно финансовый критерий для того, чтобы иметь возможность различать бюджетные организации. Это уже упомянутое выше условие финансирования основной деятельности полностью или частично за счет средств соответствующего бюджета на основе сметы доходов и расходов. Следует обратить внимание на то, что финансируется именно основная деятельность, то есть те направления деятельности, которые определены государством (субъектом федерации, муниципальным образованием) при создании бюджетной организации. Фонд, став собственником переданного ему учредителем имущества, далее действует на свой страх и риск, не рассчитывая на помощь при осуществлении своей основной деятельности и полностью отвечая по своим обязательствам. Собственник имущества учреждения, напротив, в соответствии со ст. 120 ГК РФ несет субсидиарную (совместную с учреждением) ответственность по его обязательствам.
Ответим теперь на вопрос: может ли считаться бюджетной организацией Пенсионный фонд? Аргументы “за” имеются - фонд использует в своей деятельности средства, ассигнованные из федерального бюджета, целью его деятельности является не извлечение прибыли, а реализация положений соответствующих нормативных актов, утвержденных компетентными органами государственной власти.
Так, функция исполнения Пенсионным фондом Российской Федерации бюджета Пенсионного фонда предполагает получение ассигнований из федерального бюджета, что закреплено в Положении о Пенсионном фонде, утвержденном постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27.12.91 № 2122-1. Эти средства направляются на выплату государственных пенсий и пособий военнослужащим и приравненным к ним по пенсионному обеспечению гражданам, а также социальных пенсий их семьям, пособий на детей в возрасте старше полутора лет, на индексацию указанных пенсий и пособий, а также на предоставление льгот в части пенсий, пособий и компенсаций гражданам, пострадавшим от чернобыльской катастрофы, на расходы по доставке и пересылке пенсий и пособий.
С другой стороны, Пенсионный фонд, согласно Положению о Пенсионном фонде Российской Федерации, является самостоятельным финансово-кредитным учреждением, осуществляющим свою деятельность в соответствии с законодательством Российской Федерации. Деятельность Пенсионного фонда финансируется за счет средств Пенсионного фонда или, иными словами, из бюджета Пенсионного фонда. Доходы данного бюджета формируются в основном за счет страховых взносов работодателей и различных категорий граждан, определенных соответствующими нормативными актами, а ассигнования из бюджета Российской Федерации на выплату государственных пенсий и пособий военнослужащим и приравненным к ним по пенсионному обслуживанию имеют строго целевой характер и составляют небольшую долю в средствах Пенсионного фонда.
В ст. 16 Закона РФ “О федеральном бюджете на 1996 год”, где утверждены расходы федерального бюджета на 1996 год, имеется следующая строка: “Компенсация Пенсионному фонду Российской Федерации расходов по выплате государственных пенсий и пособий, подлежащих финансированию в соответствии с законодательством Российской Федерации за счет средств федерального бюджета”. Отсюда видно, что Пенсионный фонд осуществляет деятельность по выплате вышеупомянутых социальных платежей за счет собственных средств, получая из федерального бюджета последующую компенсацию произведенных расходов.
В связи с этим можно сделать следующий вывод: ассигнования из федерального бюджета, передаваемые Пенсионному фонду на выплату пенсий и пособий, формой финансирования основной деятельности Пенсионного фонда не считаются, и ответ на вопрос, является ли данное учреждение бюджетной организацией, будет отрицательный.
На основе изложенного можно выработать подход к определению бюджетных организаций с точки зрения действующего законодательства. Как и при решении большинства проблем, наиболее целесообразен комплексный подход.
Установив, что организация является некоммерческой и существует в форме учреждения, необходимо определить, находится ли в собственности Российской Федерации (субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления) имущество данного юридического лица. После юридического исследования уставных документов следует продолжить анализ, используя другой критерий, и рассмотреть финансовые взаимоотношения такой организации.
Наличие сметного финансирования основной деятельности за счет соответствующего бюджета будет окончательным признаком, после которого учреждение можно назвать бюджетным.
1. Бюджетным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.
2. Бюджетное учреждение осуществляет свою деятельность в соответствии с предметом и целями деятельности, определенными в соответствии с федеральными законами, иными нормативными правовыми актами, муниципальными правовыми актами и уставом.
3. Государственные (муниципальные) задания для бюджетного учреждения в соответствии с предусмотренными его учредительными документами основными видами деятельности формирует и утверждает соответствующий орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя.
Бюджетное учреждение осуществляет в соответствии с государственными (муниципальными) заданиями и (или) обязательствами перед страховщиком по обязательному социальному страхованию деятельность, связанную с выполнением работ, оказанием услуг, относящихся к его основным видам деятельности, в сферах, указанных в пункте 1 настоящей статьи.
Бюджетное учреждение не вправе отказаться от выполнения государственного (муниципального) задания.
Уменьшение объема субсидии, предоставленной на выполнение государственного (муниципального) задания, в течение срока его выполнения осуществляется только при соответствующем изменении государственного (муниципального) задания.
4. Бюджетное учреждение вправе сверх установленного государственного (муниципального) задания, а также в случаях, определенных федеральными законами, в пределах установленного государственного (муниципального) задания выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основным видам деятельности, предусмотренным его учредительным документом, в сферах, указанных в пункте 1 настоящей статьи, для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании одних и тех же услуг условиях. Порядок определения указанной платы устанавливается соответствующим органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя, если иное не предусмотрено федеральным законом.
Бюджетное учреждение вправе осуществлять иные виды деятельности, не являющиеся основными видами деятельности, лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, и соответствующие указанным целям, при условии, что такая деятельность указана в его учредительных документах.
5. Бюджетное учреждение осуществляет в порядке , определенном Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования, полномочия соответственно федерального органа государственной власти (государственного органа), исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления по исполнению публичных обязательств перед физическим лицом, подлежащих исполнению в денежной форме.
6. Финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания бюджетным учреждением осуществляется в виде субсидий из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
(см. текст в предыдущей редакции)
Финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания осуществляется с учетом расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за бюджетным учреждением учредителем или приобретенных бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, расходов на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки.
В случае сдачи в аренду с согласия учредителя недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленного за бюджетным учреждением учредителем или приобретенного бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, финансовое обеспечение содержания такого имущества учредителем не осуществляется.
Финансовое обеспечение осуществления бюджетными учреждениями полномочий федерального органа государственной власти (государственного органа), органа государственной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления по исполнению публичных обязательств, предусмотренных пунктом 5 настоящей статьи, осуществляется в порядке , установленном соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования.
7. Порядок формирования государственного (муниципального) задания и порядок финансового обеспечения выполнения этого задания определяются:
1) Правительством Российской Федерации в отношении федеральных бюджетных учреждений;
2) высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации в отношении бюджетных учреждений субъекта Российской Федерации;
3) местной администрацией в отношении муниципальных бюджетных учреждений.
8. Бюджетное учреждение осуществляет операции с поступающими ему в соответствии с законодательством Российской Федерации средствами через лицевые счета, открываемые в территориальном органе Федерального казначейства или финансовом органе субъекта Российской Федерации (муниципального образования) в порядке , установленном законодательством Российской Федерации (за исключением случаев, установленных федеральным законом).
9. Имущество бюджетного учреждения закрепляется за ним на праве оперативного управления в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации. Собственником имущества бюджетного учреждения является соответственно Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование.
Земельный участок, необходимый для выполнения бюджетным учреждением своих уставных задач, предоставляется ему на праве постоянного (бессрочного) пользования.
Объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) народов Российской Федерации, культурные ценности, природные ресурсы (за исключением земельных участков), ограниченные для использования в гражданском обороте или изъятые из гражданского оборота, закрепляются за бюджетным учреждением на условиях и в порядке, которые определяются федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Право оперативного управления бюджетного учреждения на объекты культурного наследия религиозного назначения, в том числе ограниченные для использования в гражданском обороте или изъятые из гражданского оборота, переданные в безвозмездное пользование религиозным организациям (а также при передаче таких объектов в безвозмездное пользование религиозным организациям), прекращается по основаниям, предусмотренным федеральным законом.
10. Бюджетное учреждение без согласия собственника не вправе распоряжаться особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества, а также недвижимым имуществом.
Остальным находящимся на праве оперативного управления имуществом бюджетное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно, если иное не предусмотрено пунктами 13 и настоящей статьи или абзацем третьим пункта 3 статьи 27 настоящего Федерального закона.
11. Для целей настоящего Федерального закона под особо ценным движимым имуществом понимается движимое имущество, без которого осуществление бюджетным учреждением своей уставной деятельности будет существенно затруднено. Порядок отнесения имущества к категории особо ценного движимого имущества устанавливается Правительством Российской Федерации. Виды такого имущества могут определяться:
1) федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию, в отношении федеральных бюджетных учреждений , находящихся в ведении этих органов или в ведении федеральных служб и агентств, подведомственных этим органам, федеральными органами государственной власти (государственными органами), руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации или Правительство Российской Федерации, в отношении федеральных бюджетных учреждений, находящихся в их ведении;
Для целей настоящего Федерального закона крупной сделкой признается сделка или несколько взаимосвязанных сделок, связанная с распоряжением денежными средствами, отчуждением иного имущества (которым в соответствии с федеральным законом бюджетное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно), а также с передачей такого имущества в пользование или в залог при условии, что цена такой сделки либо стоимость отчуждаемого или передаваемого имущества превышает 10 процентов балансовой стоимости активов бюджетного учреждения, определяемой по данным его бухгалтерской отчетности на последнюю отчетную дату, если уставом бюджетного учреждения не предусмотрен меньший размер крупной сделки.
Крупная сделка, совершенная с нарушением требований абзаца первого настоящего пункта, может быть признана недействительной по иску бюджетного учреждения или его учредителя, если будет доказано, что другая сторона в сделке знала или должна была знать об отсутствии предварительного согласия учредителя бюджетного учреждения.
Руководитель бюджетного учреждения несет перед бюджетным учреждением ответственность в размере убытков, причиненных бюджетному учреждению в результате совершения крупной сделки с нарушением требований абзаца первого настоящего пункта, независимо от того, была ли эта сделка признана недействительной.
14. Бюджетные учреждения не вправе размещать денежные средства на депозитах в кредитных организациях, а также совершать сделки с ценными бумагами, если иное не предусмотрено федеральными законами.
Бюджетный кодекс Российской Федерации (далее - БК РФ) является основным нормативным актом, который устанавливает правовые основы бюджетной системы Российской Федерации. Бюджетный кодекс регулирует правовые отношения, возникающие в процессе планирования, составления и утверждения бюджетов всех уровней, формирования доходов и осуществления расходов соответствующих бюджетов, а так же взаимоотношения между учреждениями, министерствами, ведомствами, распорядителями финансов и прочими субъектами бюджетных отношений.
Понятие бюджетного учреждения приведено в статье 161 БК РФ.
Бюджетное учреждение, по определению статьи 161 БК РФ, это организация, созданная органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления для осуществления управленческих, социально-культурных, научно-технических или иных функций некоммерческого характера, деятельность которой финансируется из соответствующего бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда на основе сметы доходов и расходов.
Бюджетными учреждениями признаются так же, организации, наделенные государственным или муниципальным имуществом на праве оперативного управления, не имеющие статуса федерального казенного предприятия.
Исходя из этого определения, отличие бюджетных учреждений от прочих организаций других организационно-правовых форм состоит в том, что:
· они созданы органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации или муниципальной власти, которые (органы) и являются собственниками имущества бюджетных учреждений;
· они созданы для выполнения функций некоммерческого характера;
· они финансируются из соответствующего бюджета или государственного внебюджетного фонда;
· смета доходов и расходов бюджетного учреждения составляется и утверждается в установленном порядке и является основой для выделения и расходования бюджетных средств.
Таким образом, для того чтобы правильно определить статус организации, необходимо учитывать порядок финансирования организации, ее организационно-правовую форму и задачи, ради которых эта организация создана.
Так, например, унитарные предприятия (к ним относится большая часть служб коммунального хозяйства и муниципальных служб), несмотря на то, что созданы они для реализации социально-значимых функций и зачастую получают дотации из бюджета, являются коммерческими организациями. В статье 113 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) записано: унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на закрепленное за ней собственником имущество. В форме унитарного предприятия могут быть созданы только государственные и муниципальные предприятия.
Бюджетные учреждения являются частью бюджетной системы Российской Федерации. Бюджетная система представляет собой совокупность бюджетов всех уровней, основанную на государственном устройстве Российской Федерации, на экономических отношениях и регулируется нормами права.
Бюджет - это форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.
Бюджетная система Российской Федерации в соответствии со статьей 10 БК РФ состоит из бюджетов следующих уровней:
· федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;
· бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;
· местные бюджеты, в том числе;
· бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;
· бюджеты городских и сельских поселений.
Федеральные бюджеты и бюджеты субъектов Российской Федерации разрабатываются и утверждаются в форме законов, местные - в форме правовых актов представительных органов местного самоуправления или в порядке, установленном уставами муниципальных образований.
Принципы финансирования бюджетных учреждений
Бюджетные учреждения могут финансироваться за счет средств:
Федерального бюджета Российской Федерации,
Бюджета субъекта Российской Федерации,
Местного бюджета,
Государственных внебюджетных фондов,
Бюджетов всех уровней,
Внебюджетных доходов,
Средств, поступивших во временное распоряжение.
Финансирование бюджетных учреждений происходит в несколько этапов:
1. Составление и утверждение бюджетной росписи. Бюджетная роспись составляется на основе утвержденного бюджета главным распорядителем бюджетных средств по получателям бюджетных средств.
2. Уведомление о бюджетных ассигнованиях. После того как сводная бюджетная роспись утверждена, исполнительный бюджетный орган в течение 10 дней доводит ее показатели до всех получателей бюджетных средств в форме уведомления о бюджетных ассигнованиях на период действия утвержденного бюджета.
3. Составление сметы доходов и расходов. Бюджетные учреждения в течение 10 дней со дня получения уведомлений о бюджетных ассигнованиях обязаны составить и представить на утверждение смету доходов и расходов по установленной форме. Распорядитель бюджетных средств должен утвердить представленную смету в течение 5 дней и в течение одного рабочего дня, со дня утверждения сметы, должен передать ее в орган, исполняющий бюджет.
4. Лимиты бюджетных обязательств представляют собой предельный объем прав получателя на принятие им денежных обязательств, оплачиваемых за счет средств соответствующего бюджета. Лимиты бюджетных обязательств доводятся до всех распорядителей и получателей бюджетных средств органом, исполняющим бюджет, не позднее, чем за 5 дней до начала периода их действия и представляют собой объем бюджетных обязательств, определенных для распорядителей и получателей бюджетных средств на период не более трех месяцев.
На основании уведомлений о выделенном лимите получатели бюджетных средств имеют право осуществлять расходы и платежи путем составления платежных и иных документов в пределах доведенных до них лимитов и в соответствии со сметой доходов и расходов. Расходование бюджетных средств осуществляется путем списания денежных средств с единого счета бюджета. Объем расходуемых бюджетных средств должен соответствовать объему подтвержденных денежных обязательств.
Понятие «главный распорядитель бюджетных средств» разъясняется в статье 158 БК РФ.
Прежде всего, данной статьей выделены:
Главный распорядитель средств федерального бюджета,
Главный распорядитель средств бюджета субъекта Российской Федерации, средств местного бюджета.
Главный распорядитель средств федерального бюджета это орган государственной власти Российской Федерации, имеющий право распределять средства федерального бюджета по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств.
Главным распорядителем средств федерального бюджета является также наиболее значимое бюджетное учреждение науки, образования, культуры, здравоохранения и средств массовой информации. Названные бюджетные учреждения имеют право распределять средства федерального бюджета по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств.
Главные распорядители средств федерального бюджета включаются в ведомственную классификацию расходов федерального бюджета.
Главным распорядителем средств бюджета субъекта Российской Федерации, средств местного бюджета являются:
Орган государственной власти субъекта Российской Федерации,
Орган местного самоуправления,
Бюджетное учреждение, имеющие право распределять бюджетные средства по подведомственным распорядителям и получателям средств бюджета субъекта Российской Федерации, средств местного бюджета.
Главный распорядитель бюджетных средств имеет право:
Представлять сторону государства в договорах о предоставлении бюджетных средств на возвратной основе, государственных или муниципальных гарантий, бюджетных инвестиций, при условии, что Правительством Российской Федерации предоставило ему такие полномочия;
Определять задания по предоставлению государственных или муниципальных услуг для подведомственных распорядителей и получателей бюджетных средств с учетом нормативов финансовых затрат;
Утверждать сметы доходов и расходов подведомственных бюджетных учреждений;
Составлять бюджетную роспись, распределять лимиты бюджетных обязательств по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств и исполнять соответствующую часть бюджета;
Вносить изменения в утвержденную смету доходов и расходов бюджетного учреждения в части распределения средств между ее статьями с уведомлением органа, исполняющего бюджет, на основании мотивированного представления бюджетного учреждения;
Осуществлять контроль получателей бюджетных средств в части обеспечения целевого использования бюджетных средств, своевременного их возврата, предоставления отчетности, выполнения заданий по предоставлению государственных или муниципальных услуг;
Осуществлять контроль за использованием бюджетных средств распорядителями бюджетных средств, бюджетными учреждениями и другими получателями бюджетных средств, государственными предприятиями, которым передана на праве хозяйственного ведения или в оперативное управление собственность соответственно Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных образований.
Главный распорядитель бюджетных средств обязан подготовить и представить органу, ответственному за контроль исполнения соответствующего бюджета, сводный отчет об исполнении бюджета по выделенным средствам, сводную смету доходов и расходов, а также отчет о выполнении задания по предоставлению государственных или муниципальных услуг.
Главный распорядитель средств бюджета выступает в суде в качестве представителя ответчика по искам к Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию:
О возмещении вреда, причиненного физическому или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, по ведомственной принадлежности, в том числе в результате издания актов органов государственной власти, органов местного самоуправления, не соответствующих закону или иному нормативному правовому акту;
Предъявляемым в порядке субсидиарной ответственности по денежным обязательствам подведомственных бюджетных учреждений.
Получатель бюджетных средств, в соответствии со статьей 162 БК РФ, это бюджетное учреждение или иная организация, имеющие право на получение бюджетных средств в соответствии с бюджетной росписью на соответствующий год.
Бюджетная роспись это документ, в котором производится поквартальное распределение доходов и расходов бюджета и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета.
Бюджетная роспись устанавливает распределение бюджетных ассигнований между получателями бюджетных средств и составляется в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации.
В статье 163 БК РФ перечислены права и обязанности получателей бюджетных средств.
Получатели бюджетных средств имеют право на:
1) своевременное получение и использование бюджетных средств, в соответствии с утвержденным бюджетной росписью размером с учетом сокращения и индексации;
2) своевременное доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств;
3) компенсацию в размере недофинансирования.
Получатели бюджетных средств обязаны:
1) своевременно подавать бюджетные заявки или иные документы, подтверждающие право на получение бюджетных средств;
2) эффективно использовать бюджетные средства в соответствии с их целевым назначением;
3) своевременно и в полном объеме возвращать бюджетные средства, предоставленные на возвратной основе;
4) своевременно и в полном объеме вносить плату за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возмездной основе;
5) своевременно представлять отчет и иные сведения об использовании бюджетных средств.
Бюджетные учреждения расходуют бюджетные средства строго на определенные цели (статья 70 БК РФ):
· на оплату труда в соответствии с заключенными трудовыми договорами и правовыми актами, регулирующими размер заработной платы соответствующих категорий работников;
· на перечисление страховых взносов в государственные внебюджетные фонды;
· на трансферты населению, выплачиваемые в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и правовыми актами органов местного самоуправления;
· на командировочные и иные компенсационные выплаты работникам в соответствии с законодательством Российской Федерации;
· на оплату товаров, работ и услуг по заключенным государственным или муниципальным контрактам;
· на оплату товаров, работ и услуг в соответствии с утвержденными сметами без заключения государственных или муниципальных контрактов в порядке, предусмотренном статьей 71 БК РФ.
Статья 71 БК РФ устанавливает, что все закупки товаров, работ и услуг на сумму свыше 2000 минимальных размеров оплаты труда осуществляются исключительно на основе государственных или муниципальных контрактов.
Обратите внимание!
Расходование бюджетных средств бюджетными учреждениями на иные цели не допускается.
В случае выявления фактов не целевого использования бюджетных средств, на расходы бюджетного учреждения накладывается блокировка. Это означает сокращение лимитов бюджетных обязательств или отказ в подтверждении принятых бюджетных обязательств.
Блокировка расходов бюджета проводится по решению руководителя финансового органа на любом этапе исполнения бюджета. Решение о блокировке расходов отменяется только после выполнения учреждением условий, невыполнение которых повлекло блокировку расходов.
Данное положение подтверждает и существующая арбитражная практика.
Так в Постановлении ФАС Центрального округа от 6 марта 2006 года №А64-6513/05-19 указывается на то, что получатели бюджетных средств имеют право принимать денежные обязательства, подлежащие исполнению за счет средств федерального бюджета, в пределах доверенных лимитов бюджетных обязательств. А в Постановлении ФАС Западно-Сибирского округа от 2 февраля 2006 года по делу №Ф04-111/2006(19341-А46-8) установи, что расходование бюджетным учреждением установленной суммы бюджетных средств на оплату потребленной другим лицом тепловой и электрической энергии, не может являться ничем иным, как нецелевым использованием бюджетных средств, и не является правомерным.
Как было уже отмечено, бюджетные учреждения использует бюджетные средства в соответствии с утвержденной сметой доходов и расходов.
При этом, если бюджетное учреждение помимо бюджетного финансирования имеет доходы от предпринимательской деятельности, то оно имеет право самостоятельно расходовать средства, полученных за счет внебюджетных источников.
Использование бюджетных средств бюджетными учреждениями, подведомственными федеральным органам исполнительной власти, осуществляется исключительно через лицевые счета бюджетных учреждений, которые ведутся Федеральным казначейством.
Обратите внимание!
Бюджетные учреждения не имеет права получать кредиты (займы) у кредитных организаций, других юридических, физических лиц, из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Внебюджетная деятельность бюджетных учреждений
Одним из критериев, определяющих принадлежность организации к бюджетным учреждениям является то, что они созданы для выполнения функций некоммерческого характера. Услуги бюджетных организаций являются социально значимыми и должны выполняться по фиксированным расценкам или безвозмездно.
Все бюджетные организации имеют право заниматься предпринимательской (внебюджетной) деятельностью.
Предпринимательская деятельность, по определению статьи 2 ГК РФ, представляет собой самостоятельную, осуществляемую на свой риск деятельность, направленную на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг.
В условиях рыночной экономики бюджетные организации, для того, чтобы восполнить недостаток бюджетных средств на финансирование расходов, вынуждены искать иные источники поступления денежных средств. Доходы от предпринимательской деятельности и явились таким дополнительным источником финансирования. В настоящее время, в большинстве бюджетных учреждений более половины всех ресурсов составляют доходы от предпринимательской деятельности.
Таким образом, сложилась такая ситуация, когда предпринимательская деятельность бюджетных учреждений приобрела серьезную значимость и возникла необходимость организации четкого механизма бухгалтерского и налогового учета этой деятельности.
Но на практике оказалось довольно сложно разделить предпринимательскую и основную деятельность.
Пунктом 1 статьи 50 ГК РФ установлено, что все юридические лица (организации) подразделяются на коммерческие и некоммерческие организации. Некоммерческие организации это организации, не имеющие извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяющие полученную прибыль между участниками. Бюджетные учреждения относятся к некоммерческим организациям.
В соответствии с пунктом 3 статьей 50 ГК РФ некоммерческие организации могут осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям.
Так, например, оказание учреждениями услуг образования или медицинских услуг на договорной основе являются платными. Размер оплаты устанавливается учреждениями самостоятельно. Фактически происходит предпринимательская деятельность. Но с другой стороны, платные медицинские услуги оказывают поликлиники, больницы, госпитали - то есть специализированные медицинские учреждения, специально созданные для оказания названных услуг. То же самое можно сказать и в отношении услуг образования. То есть данные виды деятельности являются основными видами деятельности для данных учреждений.
Таким образом, четкого официального определения, является та или иная деятельность бюджетного учреждения предпринимательской или нет, пока не дано.
Поэтому в части второй Налогового кодекса Российской Федерации (далее - НК РФ) было определено, что предметом налогообложения является выручка от реализации или доход, а не предпринимательская деятельность.
Льготы при налогообложении так же предоставляются не применительно к характеру деятельности, а для каждого конкретного вида операций или вида поступлений. Хотя часть местных законов о налогообложении применительно к льготам опирается на понятие характера деятельности бюджетных организаций.
В связи с этим назовем критерии, по которым можно определить, относится ли данный вид деятельности к основной или к предпринимательской. Эти критерии не являются обязательными и исчерпывающими. В каждом конкретном случае характер деятельности учреждения должен определяться с учетом всех факторов и особенностей деятельности.
К основной деятельности относятся:
· оказание услуг, определенных для данного учреждения законом или иным нормативным правовым актом;
· цены на услуги устанавливаются или регулируются вышестоящей организацией или органом власти;
· оказываемые услуги являются социально значимыми;
· доходы от оказания услуг направляются на цели, определенные законом, иными нормативными правовыми актами или уставом учреждения;
· деятельность по оказанию услуг осуществляется на основании сметы.
На основании БК РФ доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации или органов местного самоуправления, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных налоговым законодательством, являются неналоговыми доходами соответствующих бюджетов. Они в полном объеме учитываются в смете доходов и расходов бюджетного учреждения и отражаются в доходах соответствующего бюджета как доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, или как доходы от оказания платных услуг.
Таким образом, законодательно утверждено положение о том, что при осуществлении бюджетными учреждениями деятельности, приносящей доход необходимо уплачивать налоги.
По поводу порядка направления в бюджеты доходов от предпринимательской деятельности Министерство финансов Российской Федерации дало пояснения в Письме от 10 ноября 2002 года №03-01-01/12-403 «О доходах бюджетных учреждений, полученных от предпринимательской деятельности». В нем указано, что в соответствии со статьей 31 БК РФ установлен принцип самостоятельности бюджетов, который предоставляет право законодательным (представительным) и исполнительным органам государственной власти и органам местного самоуправления на соответствующем уровне бюджетной системы Российской Федерации самостоятельно осуществлять бюджетный процесс.
Следовательно, порядок направления в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты доходов бюджетных учреждений, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, а также механизм расходования данных средств определяются самостоятельно законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти или органами местного самоуправления на соответствующем уровне бюджетной системы Российской Федерации.
Нормативное регулирование порядка отражения в бюджетном учете операций, связанных с осуществлением предпринимательской деятельности постоянно совершенствуется, но, все-таки, еще недостаточно разработано.
В основе проблем учета платных услуг лежит противоречивость действующего законодательства Российской Федерации. Так, доходы от предпринимательской деятельности бюджетных учреждений в соответствии со статьями 41 и 42 БК РФ являются неналоговыми доходами соответствующего бюджета, но только после уплаты начисленных на них в соответствии с действующим налоговым законодательством Российской Федерации сумм налогов и сборов (статья 321.1 НК РФ).
Начиная с 2005 года, все бюджетные учреждения используют в своей деятельности только лицевые счета, открытые финансовыми органами, осуществляющими кассовое обслуживание и исполнение бюджета.
Полученные от предпринимательской деятельности денежные средства в полном объеме поступают на счет доходов бюджета и расходуются на основании принятых лимитов бюджетных обязательств. Таким образом, получается, что все средства, полученные от предпринимательской деятельности, оставшиеся после уплаты соответствующих налогов, поступают на один учреждения в виде целевого финансирования по бюджетным средствам.
Вот какие разъяснения по этому вопросу дает Минфин Российской Федерации в Письме от 5 декабря 2005 года №03-03-04/4/96:
«В соответствии с главой 25 Налогового кодекса Российской Федерации (далее – НК РФ) бюджетные учреждения, получающие доходы от предпринимательской и иной деятельности, приносящей доход, являются плательщиками налога на прибыль организаций и определяют налоговую базу по налогу в порядке, установленном главой 25 НК РФ.
Особенности ведения налогового учета бюджетными учреждениями установлены статьей 321.1 НК РФ, в соответствии с которой налогоплательщики - бюджетные учреждения, финансируемые за счет средств бюджетов всех уровней, государственных внебюджетных фондов, выделяемых по смете доходов и расходов бюджетного учреждения, и получающие доходы от иных источников, в целях налогообложения обязаны вести раздельный (расходов), полученных (произведенных) в рамках целевого финансирования и за счет иных источников.
В целях главы 25 НК РФ иными источниками - доходами от коммерческой деятельности признаются доходы бюджетных учреждений, получаемые от юридических и физических лиц по операциям реализации товаров, работ, услуг, имущественных прав, и внереализационные доходы.
Статьей 321.1 НК РФ предусмотрено также, что в составе доходов и расходов бюджетных учреждений, включаемых в налоговую базу, не учитываются доходы, полученные в виде средств целевого финансирования и целевых поступлений на содержание бюджетных учреждений и ведение уставной деятельности, финансируемой за счет указанных источников, и расходы, производимые за счет этих средств.
В соответствии с пунктом 4 статьи 41 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) к неналоговым доходам бюджета относятся доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении соответственно федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах.
В целях БК РФ средства, полученные бюджетным учреждением от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, включаются в состав доходов соответствующих бюджетов после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах, в качестве неналоговых доходов бюджета.
Согласно пункту 2 статьи 42 БК РФ доходы бюджетных учреждений, полученные от предпринимательской и иной деятельности, приносящей доход, отражаются в доходах соответствующего бюджета как доходы от оказания платных услуг и учитываются в смете доходов и расходов бюджетного учреждения в полном объеме после уплаты с указанных доходов налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах, то есть в части, остающейся после налогообложения таких доходов.
Доходы бюджетных учреждений, о которых идет речь, могут быть направлены в качестве средств целевого бюджетного финансирования этим бюджетным учреждениям только после уплаты с таких доходов налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах.
Таким образом, из положений налогового и бюджетного законодательства следует, что доходы бюджетного учреждения от оказания платных услуг первоначально направляются на покрытие расходов, связанных с осуществлением деятельности, направленной на получение дохода, и уплату налогов в соответствии с налоговым законодательством, а затем в оставшейся после налогообложения части полностью зачисляются в доход соответствующего бюджета и доводятся до бюджетного учреждения в качестве бюджетного финансирования.
Исчисление налоговой базы по налогу на прибыль организаций, включая калькуляцию принимаемых в целях налогообложения расходов, осуществляется налогоплательщиками - бюджетными учреждениями на основании данных налогового учета.
В связи с изложенным в целях налогообложения прибыли бюджетных учреждений от оказания ими платных услуг, ведения предпринимательской и иной приносящей доход деятельности необходимо организовать обособленный средств, связанных с осуществлением коммерческой деятельности, в порядке, предусмотренном главой 25 НК РФ, и на основании данных налогового учета исчислять налоговую базу по налогу на прибыль организаций, включая калькуляцию признаваемых в целях налогообложения расходов».
Более подробно с вопросами, касающимися бюджетного учета, бюджетной отчетности и налогообложения бюджетных учреждений, Вы можете ознакомиться в книге авторов ЗАО «BKR-Интерком-Аудит» «Бюджетные учреждения».
Работа органов власти в аспекте развития общественных институтов и решения управленческих задач в значительной степени осуществляется посредством функционирующих на различных уровнях бюджетных учреждений. Это школы, детские сады и иного рода образовательные структуры, лечебные заведения, различного рода профориентационные центры и многие другие социально значимые организации. Каковы признаки бюджетных учреждений? По каким принципам в них реализуется бухучет и исчисляются налоги? Каковы нюансы использования терминов, отражающих возможные варианты учреждения бюджетных организаций?
Что такое государственное учреждение?
Для начала определимся с распространенными трактовками понятий, о которых идет речь. Государственные учреждения - это субъекты хозяйственной, исполнительно-распорядительной и иного характера деятельности, создаваемые властными органами РФ на федеральном, региональном уровнях. Исходя из формулировки одного из релевантных законов (а именно, ФЗ № 7 от 12 января 1996 года), к государственным очень близки учреждения муниципальные. То есть те, что создаются на уровне отдельных населенных пунктов, районов или округов.
В ряде случаев с термином "государственные учреждения" отождествляется понятие "бюджетные организации". Однако последние в связи с относительно недавними реформами в системе госуправления в ряде случаев принимают более узкую трактовку. В статье мы изучим обстоятельства, которые это определяют.
Классификация учреждений
Основные типы госучреждений - казенные, автономные, а также бюджетные. Есть три главных критерия, по которым три указанных различаются между собой. Во-первых, это обязательства. Во-вторых, это функции. В-третьих, это специфика финансового обеспечения и управления денежными средствами. Рассмотрим особенности каждого из критериев.
Государственные учреждения, относимые к казенным, ответственны по своим обязательствам, исходя из располагаемых денежных средств. Если их недостаточно, то соответствующие обязаннности возлагаются на собственника организации. Бюджетное учреждение - прежде всего именно в таком контексте можно сужать трактовку термина - отвечает по имеющимся обязательствам имуществом, которым пользуется посредством оперативного управления (включая то, что приобретено за счет выручки от предпринимательской деятельности), а также недвижимостью. Автономные в аспекте своих обязательств ответственны любым имуществом, кроме недвижимости (а также того, что относится к типу "особо ценных").
Также, как мы отметили выше, бюджетное учреждение, автономное и казенное отличаются функциями. Рассмотрим соответствующую специфику разграничения для каждого типа организаций. Казенные учреждения призваны выполнять, главным образом, государственные и муниципальные функции, равно как оказывать услуги как в отношении физических, так и юридических лиц. В свою очередь, деятельность бюджетной организации, а также автономной, должна быть сконцентрирована только на обслуживании. Государственные и муниципальные функции данного типа учреждения выполнять не должны.
Третий критерий отражает финансовый аспект работы госорганизаций. Прежде всего, он может выражаться в источниках основного финансирования. В случае с автономными и бюджетными организациями это субсидии, а для казенных учреждений предусмотрена соответствующая бюджетная смета.
Доходы, которые поступают в госструктуры на счет самостоятельной деятельности (этот аспект мы также изучим - чуть позже), также подлежат распределению в рамках несхожих правил. В случае с автономным или бюджетным учреждением - они идут в самостоятельное пользование организацией, что касается казенных госструктур - перечисляются в бюджет. Отметим также, что бюджетные и казенные учреждения могут иметь расчетные счета только в Федеральном Казначействе, а автономные - также и в коммерческих банках.
Нюансы классификации
Вместе с тем, как отмечают юристы, в российских законах нет правовых норм, которые бы устанавливали критерии, по которым следует разграничивать понятия государственных "функций" и "услуг." Однако в некоторых правовых актах все же можно обнаружить соответствующие ориентиры. В частности, на базе формулировок Указа Президента РФ № 314 от 09 марта 2004 года, в котором затрагивается проблематика системы исполнительных органов власти, можно предположить, что ключевое различие заключается в том, наличествует или отсутствует в деятельности организации реализация политических или административных полномочий. Таких как, например, контроль, выдача лицензий, надзор и т. д.
Таким образом, термин "бюджетные организации" мы можем трактовать двумя способами. Во-первых, под таковыми структурами могут пониматься любые государственные организации. Во-вторых, термин "бюджетные организации" может отражать только один из трех типов госструктур. Тех, что, как правило, не включают в свою деятельность реализации властных полномочий и отвечают по своим обязательствам только тем имуществом, что есть у них в оперативном управлении.
Также отметим, что в ряде случаев термин "бюджетная организация" отождествляется с понятием "муниципальное учреждение". Строго говоря, особой ошибки здесь нет. Просто потому, что деятельность данного рода организаций возможна в силу финансирования за счет муниципального бюджета, который является неотъемлемой частью национальной системы управления финансами. То есть входит в общий бюджет РФ. Вместе с тем термин "муниципальное учреждение" и "государственная организация" отождествлять не вполне уместно. Почему? Дело в том, что в соответствии с российским законодательством, государственная и муниципальная власть независимы.
Таким образом, термин "бюджетная организация" допустимо употреблять как синоним таких понятий, как "государственное" или "муниципальное учреждение". Или же как самостоятельную категорию - в контексте классификации госучреждений. Термины "государственная организация" и "муниципальное учреждение" следует отождествлять осторожно. Только если соответствующий контекст не предполагает вероятности двойственного понимания. Разумеется, во всех официальных документах следует применять термины, исходя из фактического типа организации, определяемого тем, кто учредитель. Это всегда прописано на бумаге, в соответствующих правоустанавливающих документах.
Госучреждение или госпредприятие?
Выше мы сказали, что термин "государственные учреждения" синонимичен понятию "бюджетные организации". Примеры структур, вместе с тем, в которых принимает участие государство, могут быть самыми разными - есть, в частности, госпредприятия, госбанки. Являются ли они бюджетными организациями? Нет. не являются. Потому как типично бюджетные учреждения должны характеризоваться совокупностью следующих трех признаков:
- основной профиль деятельности организаций не связан с коммерческими активностями;
- учредителем структуры является Российская Федерация, ее субъект или же муниципальное образование;
- главный источник финансирования работы учреждения - бюджет соответствующего уровня.
Таким образом, есть термины "госпредприятие", "государственная организация" и "учреждение". В некоторых случаях их, конечно, можно считать синонимами, но, исходя из контекста, может быть уместным определение только одного из них.
Например, если речь идет о таких структурах как Сбербанк или "Росатом", то их вполне допустимо называть "организациями", но никак не "учреждениями", поскольку их деятельность, по меньшей мере, не вполне соответствует первому и третьему признакам. Более того, для "Росатома" больше подходит термин "госпредприятие", так как данная структура занята в "реальном секторе".
Активности Сбербанка - главным образом коммерческие - выдача кредитов, обслуживание счетов, равно как и "Росатома", получающего выручку от реализации профильных проектов, связанных, в основном, с энергетикой. Соответственно, необходимость в бюджетной поддержке для каждой из этих организаций минимальна. В свою очередь, такого рода структуру как, например, Региональное отделение Фонда социального страхования по Республике Башкортостан в большей степени уместно назвать "государственным учреждением".
Какого рода соотношение терминов наиболее справедливо? Можно допустить, что "Государственное учреждение" - это всегда "организация", но крайне редко "предприятие". К слову, если в наименовании структуры применяется слово "бюджетный", то это, можно сказать, автоматически классифицирует ее как "организацию", не являющуюся предприятием, или, к примеру, госкорпорацией.
Какие еще признаки можно обозначить как характерные для госучреждений? Можно, в частности, обратить внимание на 8-й пункт статьи 161 Бюджетного Кодекса РФ - там сказано, что бюджетная организация не может кредитоваться в банках и иных финансовых структурах. В свою очередь, госпредприятие или госбанк, как правило, могут. Вместе с тем бюджетные организации вполне могут быть самостоятельным ответчиком в суде. Исполнение соответствующих обязательств может обеспечиваться лимитами бюджетных средств, а также предусматривает учредителя. Один из наиболее явных классифицирующих критериев - географическая привязка структуры. Например, бюджетные и большинства других населенных пунктов, как правило, именуются как принадлежащие к соответствующему району или территориальному органу власти. В свою очередь, в наименовании госпредприятий может обозначаться принадлежность к какой-либо правовой форме - например, к акционерному обществу.
Кто учредители?
Кем учреждается государственная бюджетная организация? Все зависит от уровня функционирования соответствующих органов власти. Что касается федеральных структур, то их учреждает, собственно, само государство, то есть РФ. Если речь идет о региональном уровне, то здесь учредителем выступает субъект - область, край, республика. В случае с муниципальными структурами - населенный пункт. Есть особенность, которой характеризуются бюджетные и других городов федерального подчинения. В них муниципальной единицей, как правило, выступает не сам населенный пункт в целом, а отдельные его административные части - в Москве это, например, районы. Следует отметить - у бюджетной организации может быть только один учредитель, функционирующий на конкретном уровне.
Виды деятельности бюджетных организаций
Какие виды деятельности обычно выполняют муниципальные и государственные учреждения (в данном контексте - всех трех типов)? Это определяется, прежде всего, основной целью их создания. Которой, исходя из формулировок российского законодательства, является необходимость реализации властных полномочий различных органов. Таким образом, деятельность бюджетной организации должна соответствовать тем целям, которые стоят перед учредившей их структурой. Конкретные ее виды должны быть указаны в Уставе учреждения. Если при ведомственной или надзорной проверке выяснится, что деятельность каких-то учреждений не соответствует целям учредителя (а также его полномочиям или профилю), то может быть принято решение о ликвидации данных структур или передаче в ведение другого органа (или на иной уровень власти). Все эти правила актуальны также и для муниципальных структур. В принципе, законодательство, регулирующее деятельность всех бюджетных, в широком смысле, организаций, в целом, довольно единообразно. В некоторых правовых источниках одни и те же нормы могут быть одновременно направлены на функционирующих как на федеральном, так и на региональном или же местном уровне.
Отметим также, что государственная или муниципальная бюджетная организация может вести деятельность, дополняющую основную, но несхожую с ней в силу типовых признаков. Как правило, речь здесь идет о предпринимательских активностях. О ведении "бизнеса", о коммерческом заработке. Которые, в силу своих признаков, действительно далеки от реализации властных полномочий и оказания услуг гражданам. Вместе с тем сторонняя деятельность, о которой идет речь, должна соответствовать тем целям, для достижения которых было создано учреждение. И потому виды "бизнеса" бюджетных организаций также должны быть указаны в соответствующих учредительных документах.
Какого рода предпринимательской деятельностью могут заниматься бюджетные организации? Примеры могут быть разными. Если это, например, школа, то предпринимательские активности могут выражаться в организации платных курсов, распечатке документов на принтере или их ксерокопирование, продажа канцелярских товаров.
Финансовый аспект
(организации, принадлежащие государству, но коммерческого типа предполагают самоокупаемость) структур, как правило, осуществляется за счет средств казны - федеральной, региональной, муниципальной. Также, денежные поступления могут появляться за счет "бизнеса" - дополнительных видов деятельности, а также за счет спонсорской помощи. Но, как правило, основной канал финансирования - соответствующего уровня - муниципальный, региональный или федеральный. Управление располагаемыми денежными средствами соотносительно с основными функциональными активностями учреждения отражается в особом документе - плане финансово-хозяйственной деятельности. Отметим, что он нужен только для двух типов организаций - "автономных" и "бюджетных". Для "казенных" требуется составление другого документа - сметы доходов и расходов. Учредитель организации, в соответствии с положениями релевантных законов, должен установить порядок составления и предоставления подобного рода источников.
Налогообложение
Выше мы сказали, что, несмотря на то что государственные (или же муниципальные) учреждения и организации - бюджетные, своего рода "бизнес" они все же могут вести. Получаемый при этом доход, так же как и в случае с деятельностью коммерческих фирм, облагается налогом. Посредством каких норм происходят его исчисление?
Как только клиентом "коммерческого профиля", обратившимся в учреждение, или получателем услуги осуществляется оплата - в бюджетной организации фиксируется факт поступления денежных средств на расчетном счету или в Федеральном казначействе.
Текущее налоговое законодательство РФ предполагает, что учреждение должно заплатить с выручки сразу несколько (если это применимо, исходя из специфики конкретных направлений деятельности) существующих на сегодня сборов. Речь идет, прежде всего, о налоге на прибыль. Касательно него - объектом обложения является весь объем поступившей на расчетные счета организации выручки, уменьшенный, при этом, на произведенные расходы. Источники доходов могут быть разные - выше мы привели несколько примеров. Вместе с тем прибылью не считаются поступления в рамках бюджетного финансирования, а также иного рода поступления целевого характера - прежде всего, спонсорская помощь. Ставка налога на прибыль для бюджетных организаций - 20%. Уплате в соответствующую финансово-хозяйственную систему субъекта РФ подлежит 18%. В федеральный бюджет отчисляется 2%. Отчетные периоды - первый квартал, полгода, а также девять месяцев.
Бухгалтерский учет
Следующий аспект деятельности государственных учреждений - бухучет. Зарплата в бюджетной организации, доходы от "бизнесов", а также спонсорская помощь - все это учитывается посредством бухгалтерских механизмов. Правила и нормы, касающиеся этих процессов, регулируются федеральным законодательством. Ключевые источники права здесь - НК РФ, а также ФЗ "О бухгалтерском учете". Какие нюансы, касающиеся данного направления деятельности учреждений, можно отметить?
Выше мы сказали, что имущество бюджетных организаций находится в оперативном управлении. Интересно то, что, согласно нормам закона, оно в процедурах бухучета классифицируется так, как если бы находилось в собственности (как в случае с коммерческими структурами). Таким образом, в практике работы государственных учреждений, как полагают некоторые эксперты, можно пронаблюдать случай реализации вещных прав вне института собственности.
Госучреждения автномного типа, а также бюджетные должны использовать в своей деятельности планы счетов бухучета, определенные соответствующими Приказами Минфина. Для каждого типа учреждений они разные. должны задействовать план счетов бюджетного учета, также нормированный соответствующим Приказом Минфина. Работа в бюджетной организации бухгалтера, очевидно, предполагает весьма высокий уровень ответственности.
Доходы и расходы
Какого рода доходы и расходы могут фигурировать в отчетных и бухгалтерских документах госучреждений? Какова специфика их фиксации в соответствующих источниках? Касательно бюджетных учреждений, расходы могут быть классифицированы только по следующим основаниям:
- оплата труда в рамках трудовых договоров;
- перечисление взносов в ПФР, ФСС, ФОМС за сотрудников;
- предусмотренные законодательством трансферты;
- выдача командировочных и иных вплат в адрес сотрудников;
- оплату товаров и услуг в соответствии с контрактами муниципального или государственного типа, а также сметами.
Иные варианты расходования средств бюджетными организациями не разрешены законом.
Созданная органами государственной власти (местного самоуправления) для осуществления управленческих, социально-культурных, научно-технических или иных функций некоммерческого характера, деятельность которой финансируется из государственного (местного) бюджета на основе сметы доходов и расходов.
Общие положения о учреждениях содержатся в Гражданском кодексе Российской Федерации и Федеральном законе Российской Федерации от 12.01.1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», а особенности правового положения отдельных видов учреждений определяются специальными правовыми актами.
Учредителями создаваемых учреждений являются, как правило, Российская Федерация, субъект РФ или муниципальные образования. Можно выделить следующие их типы: учреждения образования и науки, культуры, здравоохранения, социальной помощи и защиты и т.д.
Государственные (муниципальные) учреждения создаются собственником имущества для определенной деятельности некоммерческого характера. Собственником в данном случае выступает, государство, регион, муниципальные образования. Государственное (муниципальное) учреждение как юридическое лицо возникает на основе распорядительного акта органа государственного (муниципального) управления.
Правовой основой деятельности учреждения является устав, утверждаемый собственником. Уставом учреждения может быть предоставлено право заниматься предпринимательской деятельностью , то есть деятельностью, приносящей доходы. Осуществлять предпринимательскую деятельность учреждение может лишь в том случае, если это способствует достижению целей, ради которых она создана.
Федеральным законом «О некоммерческих организациях» определены возможные направления предпринимательской деятельности учреждений, в том числе:
Приносящее прибыль производство товаров, услуг и работ, отвечающих целям деятельности некоммерческих организаций;
Приобретение и реализация ценных бумаг , имущественных и неимущественных прав;
Участие в хозяйственных обществах и в товариществах на вере в качестве вкладчика.
Права государственных (муниципальных) учреждений включают:
Своевременное получение и использование бюджетных средств в размере, утвержденном бюджетной росписью с учетом сокращений и индексации;
Своевременное доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств;
Компенсацию в размере недофинансирования.
Обязанности учреждений:
Своевременно подавать бюджетные заявки или иные документы, подтверждающие право на получение бюджетных средств;
Эффективно использовать бюджетные средства в соответствии с их целевым назначением;
Своевременно и в полном объеме возвращать бюджетные средства, предоставленные на возвратной основе;
Своевременно и в полном объеме вносить плату за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возмездной основе;
Своевременно представлять отчет и иные сведения об использовании бюджетных средств.
Собственник наделяет учреждение имуществом, закрепляя его на праве оперативного управления. Учреждения не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете, без согласования с собственником имущества. Учреждение самостоятельно не может распоряжаться (сдавать в аренду, предоставлять в залог, продавать и т.п.) имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным за счет средств, выделенных по смете. Оно вправе использовать только денежные средства, выделенные по смете, причем в строгом соответствии с их целевым назначением.
Государственные (муниципальные) учреждения, выступая в гражданском обороте, вправе заключать от своего имени договоры купли-продажи, подряда (например, для ремонта или строительства зданий), за исключением установленных ограничений, предусмотренных законом, и оплачивать задолженность по ним из средств бюджетного финансирования или внебюджетных средств. Объем договорных обязательств, которые на себя может взять учреждение за счет финансирования из бюджета, определяется через заложенные в смете объемы расходов, утвержденные в пределах годовых назначений в соответствии с решением о бюджете на очередной год.
При заключении учреждениями договоров на приобретение товаров, выполнение работ или услуг установлен ряд условий: обязательное ведение реестра закупок; заключение государственного, муниципального контракта.
Для реализации уставных целей учреждения собственник финансирует его деятельность из бюджета соответствующего уровня. Ежегодно решением о местном бюджете в составе расходов главных распорядителей бюджетных средств предусматривается финансирование учреждений.
Основной документ, который определяет общий объем, целевое направление и поквартальное распределение средств, отпускаемых из бюджета на содержание учреждений, является смета доходов и расходов.
Учреждения расходуют бюджетные средства исключительно на:
Оплату труда работников;
Перечисление страховых взносов в государственные внебюджетные фонды;
Трансферты населению, выплачиваемые в соответствии с нормативными документами;
Командировочные и иные компенсационные выплаты работникам;
Оплату товаров, работ и услуг по заключенным муниципальным контрактам;
Оплату товаров, работ и услуг в соответствии с утвержденными сметами без заключения контрактов.
Данный перечень является исчерпывающим, и расходование бюджетных средств бюджетными учреждениями на иные цели не допускается. Оплата труда работников учреждений осуществляется на основе Единой тарифной сетки, установленной постановлением Правительства РФ. Применение Единой тарифной сетки является обязательным для всех учреждений находящихся на бюджетном финансировании.
Если в соответствии с учредительными документами, учреждению предоставлено право осуществлять приносящую доходы деятельность, то доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на отдельном балансе.
Доходы, полученные от такой деятельности, могут быть израсходованы учреждением только для осуществления возложенных на него задач. Предпринимательская деятельность учреждения носит вспомогательный по отношению к основной деятельности характер и осуществляется только с разрешения его учредителя-собственника. Такое положение обусловлено в первую очередь сущностью учреждения - некоммерческой организации, созданной для определенных целей, а также правовым режимом имущества, находящегося в оперативном управлении учреждения. Предпринимательская деятельность учреждений осуществляется под собственную имущественную ответственность.
С 1 января 2011 года государственные (муниципальные) учреждения подразделяются на три типа: казенное учреждение, бюджетное учреждение и автономное учреждение (п. 4 ст. 6 Закона № 83-ФЗ).
Общие положения о учреждениях содержатся в Гражданском кодексе Российской Федерации, Федеральном законе Российской Федерации «О некоммерческих организациях» от 12.01.1996 г. № 7-ФЗ, Федеральном законе от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» в редакции Закона № 83-ФЗ), а особенности правового положения отдельных видов учреждений определяются специальными правовыми актами.
Государственное (муниципальное) казенное учреждение - учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством РФ государственных полномочий, полномочий органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств государственного, местного бюджета на основании бюджетной сметы.
Государственное, муниципальное казенное учреждение не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом без согласия собственника имущества. Также оно не имеет права предоставлять и получать кредиты (займы), приобретать ценные бумаги. Субсидии и бюджетные кредиты государственному (муниципальному) казенному учреждению не предоставляются. Государственное (муниципальное) казенное учреждение не вправе выступать учредителем (участником) юридических лиц.
Государственным (муниципальным) автономным учреждением - признается некоммерческая организация, созданная государством, регионом, муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством РФ государственных полномочий, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.
Государственное (муниципальное) автономное учреждение без согласия собственника не вправе распоряжаться недвижимым имуществом и особо ценным движимым имуществом. Остальным имуществом, находящимся у него на праве оперативного управления, оно вправе распоряжаться самостоятельно, если иное не установлено законом. При этом автономное учреждение вправе с согласия своего учредителя вносить недвижимое имущество, а также находящееся у него особо ценное движимое имущество в уставный (складочный) капитал других юридических лиц, за исключением объектов культурного наследия народов Российской Федерации, предметов и документов, входящих в состав Музейного фонда Российской Федерации, Архивного фонда РФ, национального библиотечного фонда.
Государственным (муниципальным) бюджетным учреждением - признается некоммерческая организация, созданная государством, регионом, муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством РФ государственных полномочий, полномочий соответственно органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.
Бюджетное учреждение без согласия собственника не вправе распоряжаться особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества, а также недвижимым имуществом. Остальным имуществом, находящимся у него на праве оперативного управления, оно вправе распоряжаться самостоятельно, если иное не установлено законом.
Бюджетное учреждение вправе с согласия собственника передавать некоммерческим организациям в качестве их учредителя или участника денежные средства (если иное не установлено условиями их предоставления) и иное имущество, за исключением особо ценного движимого имущества, а также недвижимого имущества. В случаях и порядке, предусмотренных федеральными законами, бюджетное учреждение вправе вносить имущество, указанное в законе, в уставный (складочный) капитал хозяйственных обществ или иным образом передавать им это имущество в качестве их учредителя или участника.
Основным объединяющим признаком для всех государственных (муниципальных) учреждений является то, что учредителем такого учреждения может быть только Российская Федерация, субъект РФ, муниципальное образование. Также общим признаком для учреждений является перечень видов деятельности, который учреждение вправе осуществлять в соответствии с целями, для достижения которых оно создано, и этот перечень должен содержаться в уставе. За учреждениями сохраняются ограничения на распоряжение имуществом учреждения в зависимости от типа учреждения.
Правовой основой деятельности государственного (муниципального) учреждения является устав, утверждаемый собственником. Уставом учреждения может быть предоставлено право заниматься предпринимательской деятельностью, приносящей доходы. Осуществлять предпринимательскую деятельность учреждение может лишь в том случае, если это способствует достижению целей, ради которых она создана.
Порядок отнесения имущества автономного или бюджетного учреждения к категории особо ценного движимого имущества утвержден Постановлением Правительства РФ от 26.07.2010 № 538. Создание и/или изменение типа учреждения осуществляется решением органов государственной (муниципальной) власти. Изменение типа учреждения не является его реорганизацией.
Государственное (муниципальное) бюджетное учреждение осуществляет деятельность, связанную с выполнением работ, оказанием услуг, относящихся к его основным видам деятельности (в обязательном порядке указанным в учредительных документах) в соответствии с государственным (муниципальным) заданием, от выполнения которого оно не вправе отказаться.
Финансовое обеспечение выполнения этого задания осуществляется в виде субсидий из соответствующего бюджета. Сверх установленного задания, а также в случаях, определенных федеральными законами, в пределах установленного государственного (муниципального) задания бюджетное учреждение вправе выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основным видам деятельности, предусмотренным его учредительным документом, для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых для одних и тех же услуг условиях.
Бюджетное учреждение также вправе осуществлять иные виды деятельности, не являющиеся основными видами деятельности, лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, и соответствующие указанным целям, при условии, что такая деятельность указана в его учредительных документах. Доходы, полученные от приносящей доход деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение бюджетного учреждения.
